Verslag bijeenkomst over PPS

Op 11 april vond in het Rijkswaterstaat gebouw te Utrecht een thematische sessie van het PvdA Netwerk Ruimte plaats. Deze keer was het thema publiek-private samenwerking (PPS). De centrale vraag was hoe de politieke sturing van PPS vanuit sociaaldemocratisch gezichtspunt verbeterd zou kunnen worden.

De sessie van PvdA Netwerk Ruimte van 11 april over het voorbeeldproject A-lanes A15 (Maasvlakte-Vaanplein) heeft geleid tot het inzicht dat publiek-private samenwerking (PPS) in de vorm van DBFMO (Design, Build, Finance, Maintain en Operate) contracten op zich een kansrijke formule is voor – tenminste – de aanleg van infrastructuur. Dit vanwege de mogelijkheden voor private financiering, levensduurbenadering en het door marktpartijen laten aandragen van oplossingen die meetbaar voldoen aan beschikbaarheids- en gebruikseisen.

Het succes van DBFMO staat of valt met:

  • politieke sturing, niet alleen op kosten maar in de eerste plaats op te behalen meerwaarde met het oog op de menselijke maat en maatschappelijke behoeften. Dit in het verlengde van de met het project te bereiken doelstelling, waarbij politieke afwegingen tussen bijv. bereikbaarheid (voor weggebruikers) en leefbaarheid (voor milieu, waaronder omwonenden) mede een rol kunnen spelen.
  • inbreng van marktpartijen binnen afgebakende kaders onder politieke regie met nadruk op het publieke belang, zoals aangegeven in het PvdA-Beginselmanifest; sociaal werkgeverschap en maatschappelijk verantwoord ondernemen spelen daarbij mede een rol.
  • per geval een bewuste afweging of PPS in de vorm van DBFM(O) meerwaarde kan opleveren, mede gezien de randvoorwaarden die ermee gemoeid zijn
  • professioneel opdrachtgeverschap, waarbij project-, contract-, omgevings- en netwerk-management door de betrokken overheid(sdienst) belangrijke aandachtsgebieden zijn.

Het is zaak de daadwerkelijk bereikte doelmatigheid en doeltreffendheid van DBFM(O) – in vergelijking met andere contractvormen – zo goed mogelijk te onderbouwen vanuit bestaande praktijkvoorbeelden en te leren van de ervaringen die daarmee zijn opgedaan.

Omdat bij DBFM(O)-contracten sprake is van een verhouding tussen een opdrachtgever en opdrachtnemer, zou – in plaats van publiek-private samenwerking – beter van publiek-private constructies gesproken kunnen worden. Dit om de belangentegenstellingen die er nu eenmaal bij horen beter inzichtelijk, bespreekbaar en beheersbaar te maken.

Ten slotte is het van maatschappelijk belang om PPS breder te zien dan alleen DBFM(O). Zo staan de in het Regeerakkoord genoemde voorbeelden van excellent fundamenteel onderzoek voor topsectoren en publiek-private doorbraakprojecten rond ICT mede in het teken van versterking van innovatienetwerken.

DBFMO
Bij de bouw van publiek vastgoed en aanleg van infrastructuur is steeds meer sprake van langjarige samenwerking tussen overheid (niet alleen Rijk, maar ook bijv. provincies en gemeenten) en bedrijfsleven op basis van outputspecificaties; dat zijn praktische gebruikseisen waaraan het te leveren product moet voldoen. Met zogenaamde DBFMO (Design, Build, Finance, Maintain en Operate) contracten besteedt de overheid steeds vaker niet alleen het bouwen, maar ook het ontwerpen, financieren, onderhouden en dagelijks beheer uit aan de markt.

Bij PPS is sprake van een terugtredende overheid met meer ruimte voor marktwerking. PPS lijkt nieuwe mogelijkheden te openen, maar roept ook zowel praktische als politieke vragen op vanuit sociaaldemocratische uitgangspunten. Welke politieke sturing (regie) aan PPS achten we als PvdA nodig voor een juist evenwicht tussen publieke belangen en (binnen verantwoorde kaders) marktwerking?

Sprekers
Aan de hand van een praktijkvoorbeeld gingen Jean Paul Schaaij (directeur PPSupport, Rijkswaterstaat), Jaap Zeilmake (projectdirecteur Rijkswaterstaat), Jan van de Meene (projectdirecteur A-lanes 15, John Laing), professor Hennes de Ridder en professor Arnold Heertje met elkaar in discussie.

Rijkswaterstaat
Jean Paul Schaaij trapte de bijeenkomst af met een presentatie over PPS in het algemeen. Hij ziet meerdere realisatiewijzen van PPS: van publieke tot private verantwoordelijkheid. Hierin zijn hoofdvormen te onderscheiden: het concessie- (ketenintegratie/efficiency) en het alliantiemodel (afstemming functies/synergie).

In de infrastructuur zie je in het algemeen dat fragmentatie leidt tot faalkosten, de oplossing hiervoor is integratie van onderdelen. Op Rijksniveau levert dit 10 tot 15% meerwaarde op, door dat de oplevering volgens planning plaats vindt, door kostenbesparing en door hogere kwaliteit.

Aandachtspunten voor overheden binnen PPS zijn zeggenschap, kwaliteit, flexibiliteit en private financiering.

 

Jaap Zeilmaker introduceerde vervolgens de casus A15, waarvoor hij als projectleider binnen Rijkswaterstaat verantwoordelijk is. Volgens hem is DBFMO geen bouwcontract, maar een dienstverleningsovereenkomst. Belangrijk is dat niet het object centraal staat, maar de functie die het object vervult. In de casus A15 vraagt Rijkswaterstaat een dienst van een dienstverlener, maar blijft de publieke verantwoordelijkheid bij de overheid.

Binnen het project merkt hij dat DBFMO vraagt om stabiele scope/omgeving. DBFMO leidt tot hogere investeringskosten en hogere beheer- en onderhoudskosten. Ten slotte is het belangrijk om te beseffen dat de markt meer kan dan je als overheid denkt, maar dat het belangrijk is dat je niet meer risico’s bij de opdrachtnemer neerlegt dan die kan dragen.

Private sector
Vanuit de private sector nam vervolgens Jan van de Meene het woord. Hij is enthousiast over de DBFMO-werkwijze.  In het project A15 is door DBFMO in plaats van 25 miljoen, 5 miljoen voertuigverliesuren opgetreden. Een enorme winst. Hij ziet dat de private sector ambitieuzer durft te zijn dan het publiek. Hij ziet echter wel dat in overleggen, men toch altijd naar Rijkswaterstaat blijft kijken. De private sector wordt in dezen niet als gelijke gezien.

Opvallend is dat de praktijk uitwijst optimalisatievoordelen aan de opdrachtgever worden doorgegeven. Daarnaast heeft private financiering als voordeel dat de overheid afstand kan nemen, waardoor er risicovermindering optreedt.

Wetenschap
Vervolgens kregen de wetenschappers het woord. Professor Hennis de Ridder gaf aan dat hij geen nadelen had gehoord in voorgaande verhalen, dat maakte hem wantrouwig. Hij zag typische kenmerken van het Angelsaksisch model: blind geloof, geen kritisch geluid.

De Ridder ziet de concessie als enige mooie vorm van PPS, dan wordt er namelijk uitbesteed. Verder ziet hij binnen PPS geen sprake van samenwerking: er zijn gewoon drie harde contracten (bank, opdrachtgever en –nemer). Bank loopt geen risico: die wordt gedeeld tussen twee andere partijen.

De Ridder geeft aan dat je risico’s alleen maar vergroot door zaken voor lange termijn vast te leggen; zeker met de enorm lange termijnen binnen de infrastructuurprojecten. Transactiekosten zijn gigantisch. Veertig jaar vastleggen is het allerergste wat je kunt doen met infrastructuur.

Hij kijkt sceptisch naar de genoemde meerwaarde van 10 tot 15% bij PPS, hij vindt het nog te vroeg om daar een zinnig woord over te zeggen.

Volgens De Ridder wordt financiering in de bouwsector gebruikt om iemand kwaliteit te laten leveren. Dat zie je in andere sectoren niet. Aanbod in bouw is precies gelijk aan vraag. Dat maakt het suboptimaal. Daarnaast ziet hij de oplossing van het coördinatievraagstuk door PPS ook als typisch Angelsaksisch denken. Een aannemer kan echter niet coördineren. Winst op projecten is 1 a 1,5%.

De bouw denkt vanuit ouderwetse, volledige gespecialiseerde vraag. Maar opdrachtgevers denken dat ze bouwers alleen maar onderhoudsvriendelijk kunnen laten bouwen, als bouwers ook onderhoud op zich nemen op langere termijn.

Professor Arnold Heertje is het meest sceptisch van alle sprekers. Hij ziet PPS vaak niet als iets wat samenwerking bevordert, maar juist tegenwerking stimuleert. Aan publieke en private kant zijn allerlei verschillende belangen, ook tegengestelde belangen.

Heertje wil het ook niet hebben over publiek-private samenwerking, maar publiek-private constructies. Hij noemt het een alfa oplossing voor een bèta probleem.

Het gaat er volgens Heertje om, om ondanks tegenstellingen tot een constructie te komen die maatschappelijk aanvaardbaar is. Belangrijk is om vraag te stellen wat de doelstelling is. Het gaat uiteindelijk om het voorzien in behoeften van mensen. Dat is het overkoepelende.

Volgens Heertje moet je altijd rekening houden met wensen van mensen. Heel veel projecten mislukken; je praat over het succes van de aannemers die kantoren neerzetten die leeg staan. De arbeid die hiervoor verricht wordt, is zinloze arbeid. Je moet altijd expliciete vraag blijven stellen: Projecten als deze worden voortdurend uit oogpunt van financiën bekeken. Uiteindelijk is dat niet relevant. Het moet aan het einde staan van proces.  Je moet eerst weten waar je het voor doet, en als je daar een beeld voor hebt: wat voor project wil je dan doen. Dan is kwestie van financiering iets wat aan het einde komt.

Bij een goede publiek private constructie is het volgens Heertje van belang om de volgend zaken goed in acht te nemen:

  • Integreren ontwikkeling en exploitatie project.
  • Voorkomen onnodige transactiekosten.
  • Organiseren betrokkenheid private partijen.
  • Het gaat om hoge mate om immateriële zaken. Milieukant hoort bijvoorbeeld belangrijker rol te hebben. De markt is hier ongeschikt voor.
  • Het is theory of mechanism design; is in 2007 Nobelprijs voor gegeven. Je moet uitgaan van preferenties finale subjecten.
  • Je moet zaken via een bèta oplossing oplossen.

Ten slotte geeft Heertje aan dat je bijvoorbeeld lering kunt trekken uit goede matching, waar dit jaar een Nobelprijs voor is gewonnen. Er moet een optimale match als je kijkt naar verschillende karakteristieken. Het gaat om allocatie buiten de markt om. Dat is hier in hoge mate het geval. Men houdt te weinig rekening met aanpassing leefstijlen, we gaan geen groei meer mee maken komende tien jaar: dat soort effecten moeten meer worden meegenomen. Dat moet je niet overlaten aan actiegroepen bij de Raad van State. Dat is verkeerde manier van besluitvorming.

Heertje concludeert dat er in de bouwsector – en misschien wel in de hele maatschappij – wordt gewerkt aan dehumanisering van transacties, door alles in financiën: uit te drukken. Het is juist belangrijk als we weer de vraag centraal stellen wat mensen (en ook toekomstige generaties) willen.

Voor meer informatie, zie ook het eindverslag.