Reactie op Rekenkamer-rapport over DBFMO

Rapport ”Contractmanagement bij DBFMO-projecten” van de Algemene Rekenkamer in verhouding tot de uitkomsten van de PPS-sesie van 11 april 2013

Het rapport ”Contractmanagement bij DBFMO-projecten” van de Algemene Rekenkamer is op 6 juni verschenen en staat op de agenda van het Algemeen Overleg van de Kamercommissie Financiën van 27 juni 2013 over de DBFMO-voortgangsrapportage 2012.

In deze notitie geeft het PvdA Netwerk Ruimte haar reactie op dit rapport.

Aanbevelingen van de Rekenkamer zijn:

  • het contractmanagement bij DBFMO steviger te positioneren en te investeren in vaardigheden en deskundigheid bij de uitvoerders.
  • informatie aan de Tweede Kamer te verbeteren, en hierbij vooral aandacht te hebben voor de ontwikkeling van de financiële meerwaarde, de budgettaire gevolgen en de belangrijkste uitkomsten van projectevaluaties. (bijv. meer en beter vergelijkingsmateriaal met traditionele contractvormen en PPS-aanpak verbeteren door actief te leren van evaluaties)

Deze aanbevelingen komen overeen met de uitkomsten van de PPS-sessie van PvdA-netwerk Ruimte van 11 april 2013. Kernpunten daarin zijn het belang van professionalisering als opdrachtgever en van het verzamelen van meer feitenmateriaal op grond van opgedane PPS-ervaringen.

Wat betreft de behandeling van de DBFMO-voortgangsrapportage in het Algemeen Overleg van de Kamercommissie Financiën van 12 juni 2013 geeft dit aanleiding tot de volgende mogelijke inbreng vanuit de PvdA-fractie::

  1. Vragen naar de onderbouwing van de volgens DBFMO-voortgangsrapportage behaalde besparingen
    Toelichting: DBFMO-voortgangsrapportage, p. 6: “In vergelijking met traditionele uitvoering hebben DBFM(O) projecten tot nu toe meerwaardes opgeleverd van gemiddeld 10 á 15%. Dit is het aanbestedingsresultaat ten opzichte van de traditionele uitvoering berekend in de PSC”.)
    Vraag is hoe zich dat verhoudt tot de slagen om arm in het AR-rapport (p. 40: “We plaatsen kanttekeningen bij de gepresenteerde financiële meerwaarde aan de Tweede Kamer.”).
    N.B. zie ook betoog Arnold Heertje inzake te behalen meerwaarde met het oog op de menselijke maat en maatschappelijke behoeften”.
  2. Erop aandringen de Public Private Comparator (PPC), waarmee per geval vooraf de verwachte meerwaarde van PPS ten opzichte van de meest gebruikelijke vorm van aanbesteden wordt geschat, regelmatig door onafhankelijke externen te laten toetsen op de gebruikte aannames en bij te werken op grond van nieuwe ervaringen.
    Toelichting (zie p. 33 van het AR-rapport: “De uitkomst van een PPC is een grove schatting, omdat DBFMO een complex proces is, waarbij veel aannames over de verre toekomst niet anders dan speculatief kunnen zijn (Algemene Rekenkamer, 2002)”. Niettemin speelt de uitkomst van deze PPC een belangrijke rol bij de keuze om bij een project wel of niet van PPS gebruik te malen. Het is zaak dit zo zuiver mogelijk te houden.
  3. Voorstellen in latere DBFMO-voortgangsrapportage niet alleen in te gaan op (mogelijk) behaalde besparingen, maar ook een samenvatting te geven van leerpunten op grond van bijv. beschikbaar gekomen projectevaluaties (MinFin haalt die dus door een soort filter). Hierbij hoort ook per project toetsing achteraf van de toegepaste Public Private Comparator (PPC) met bijbehorende aannames, waarmee vooraf de verwachte meerwaarde van PPS ten opzichte van de meest gebruikelijke vorm van aanbesteden was geschat.
    Toelichting: Zie ook aanbeveling aan MinFin in Rapport p. 40: “Laat meerwaardetoetsen doorlichten door een onafhankelijke instantie, bijvoorbeeld als onderdeel van een bredere doorlichting van het DBFMO-beleid.”.
    Dat moet volgens PvdA-Netwerk Ruimte echt objectief gebeuren, onafhankelijk, en liefst ook onder een andere verantwoordelijkheid. hoeveel meerwaarde, op welke manier is dit bereikt, wat waren de mechanismen binnen het project? nu zijn de rapportages te weinig onafhankelijk, de prestaties van de consortia zelf worden niet gemonitored.
    Ook het toezicht dient een andere sturingslijn te hebben, waardoor meer ruimte is voor discussie en vergelijking.
    Vraag aan minister zou ook kunnen of zo’n “onafhankelijke instantie” er al is of wie dan die rol op zich zou kunnen nemen.
  4. Voorstellen in DBFMO-voortgangsrapportage ook in te gaan op buitenlandse PPS-ervaringen,-ontwikkelingen en (beleids-)aanpassingen.

Parlementair Onderzoek Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten (Eerste Kamer 2012)

Daarnaast is een meer principiële invalshoek mogelijk, bijv. door het onderzoek van de Eerste Kamer naar privatiseringen erbij te betrekken. Immers, voor onze PPS-sessie onderkenden wij: “Bij PPS is sprake van een terugtredende overheid met meer ruimte voor marktwerking.”

  • In de Samenvatting, hoofdconclusies en aanbevelingen van het rapport van de Eerste Kamer (zie p. 6 bovenaan) staat:
    “Vanaf omstreeks 2000 breekt een kritische fase aan. Aanleiding hiervoor zijn tegenvallende resultaten en onbedoelde effecten, zoals bij de NS en de post. De kernvraag is nu of regering en parlement bij privatisering en verzelfstandiging alle relevante aspecten wel voldoende hebben gewogen. Het gaat dan over aandacht voor publieke belangen en de noodzaak van toezicht op markten. Ook zijn er wisselende ervaringen bij aanbestedingen. Deze maken duidelijk dat de sturende rol van de overheid niet gemist kan worden. Het realiseren van een kleinere overheid – bestaand uit enkele kernministeries – en minder bestuurslast – door het op afstand zetten van de uitvoering – blijkt een weerbarstige opgave.”
  • Saskia Stuiveling (van de Rekenkamer) zei in haar openbare gesprek (zie p. 51):
    “Terugkijkend op de afgelopen twintig, dertig jaar zie je inderdaad de volgende argumenten: het naar de markt brengen van een taak, het niet meer exclusief voor de overheid zijn van een taak. De markt zou het beter, efficiënter en meer klantgericht doen. Het vervelende is alleen dat die argumenten niet onderbouwd zijn met iets wat lijkt op een nulmeting. Met andere woorden, hoe doet de overheid het op dit moment en wat verwachten we ervan als de markt het doet? Wat moet dan beter zijn? Daarvoor moet je over een nulmeting beschikken over hoe het was. Al die argumenten blijven dus eigenlijk in de lucht hangen, als je later gaat kijken wat er van die argumenten terecht is gekomen.
    Dat is één. In de tweede plaats zie je dat de reorganisatiekosten nooit worden ingeschat, dat zij nooit geadministreerd worden en dat men daarover nooit verantwoording aflegt. Daarmee is eigenlijk al gezegd dat het meer een dogmatische discussie voor believers is – zij geloven dat het beter is – dan een discussie die op feiten en onderzoek is gebaseerd.”

In onze eerste aanbevelingen vanuit PvdA-Netwerk Ruimte stond al dat je bij PPS per geval eerst moet kijken of de betrokken zaak zich daarvoor leent en zo ja, scherp moet sturen op randvoorwaarden om valkuilen te mijden en risico’s te beheersen (dus geen belief dat dit bij voorbaat beter is).

Kortom ook de strekking van dit Parlementair Onderzoek Privatisering/Verzelfstandiging Overheids-diensten van de Eerste Kamer sluit aan op de uitkomsten van de PPS-sessie van 11 april: DBFM(O) kan onder voorwaarden en bij juiste aansturing beter uitpakken  Daarbij is het zaak de bereikte meerwaarde zo zuiver mogelijk te onderbouwen en de toepassing voortdurend te verbeteren op grond van opgedane ervaringen.